Es de público y general conocimiento que el Sistema de Pensiones en Chile adolece de un conjunto de fallas, irregularidades, conflictos de interés, y asimetrías en favor de las empresas y en contra de las personas. El aspecto más nombrado es el de la baja “tasa de reemplazo” que el sistema provee a las y los trabajadores una vez finalizada su vida laboral, pero tal aspecto no es el único. En otra arista, de una muy significativa importancia, están las concesiones o denegaciones de las pensiones de invalidez y sobrevivencia, cuestión que ha llegado a ser asumida en un reciente Informe elaborado por la Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados, cuyos datos y conclusiones son contundentes e indesmentibles. Presentaremos aquí los principales aspectos de las conclusiones de este documento.
El contexto general. Baja cobertura del sistema y vulneración de derechos previsionales
Como señala el informe, según cifras de la Organización Mundial de la Salud provenientes de un estudio del año 2011, contenidas en el Informe Mundial Sobre Discapacidad elaborado en conjunto con el Banco Mundial, el 15% de la población en el mundo tiene condición de invalidez. El promedio de los países de la OCDE es de un 5,4% de personas acogidas a invalidez, mientras que en Chile solo un 0,8% están acogidas a invalidez total o parcial, muy por debajo de las cifras de discapacidad existentes en el país. El Estudio Nacional de Discapacidad (Endisc) elaborado durante el año 2015, determinó que el 16,7% de la población vive con alguna condición de discapacidad, es decir 2.836.818 personas (Ver "Estadísticas de Discapacidad en Chile", Corporación Ciudad Accesible).
Las prácticas de las AFP de denegación de las pensiones de invalidez y sobrevivencia, y de presión e incentivo a sus trabajadores con miras a eso, produjeron la sanción de tres AFP entre los años 2006 y 2010: Cuprum, Provida, y Capital, en las que se comprobaron prácticas vinculadas con la “integración vertical” entre ellas y las compañías aseguradoras. El Informe es categórico: “El daño que estas prácticas provocaron a los afiliados, a la confianza en el sistema y el beneficio económico que obtuvieron producto de esta práctica, en palabras de la propia Superintendencia de pensiones, es incalculable” (página 176 del Informe).
Las anomalías que se veían ya por esos años motivaron la Reforma Previsional del año 2008, con la que, en esta materia, las AFP pasaron a deber licitar el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (en adelante SIS) en forma conjunta y separada por sexo y grupo etario. Así, el SIS pasó a tener una prima fija por todo el período de cobertura, todos los empleadores pagan el mismo costo del seguro para sus trabajadores, y las AFP transfieren la cotización destinada al financiamiento del seguro a las compañías adjudicatarias. Por último, se incorporó la figura del médico asesor del afiliado para acompañar y equilibrar las relaciones entre participantes en el proceso de calificación y apelación.
1. Prácticas de “control de la siniestralidad”
“Con posterioridad a 2009 en distintos años, y ante distintas autoridades, dice el Informe, la Fundación Valídame ha denunciado la denegación de acceso a pensiones de invalidez para trabajadores cubiertos por el seguro, dando cuenta de una serie de irregularidades y procedimientos conocidos por la opinión pública como “control de siniestralidad”. Este procedimiento busca manipular las tasas de personas acogidas al seguro para efectos de mantener las utilidades para sus administradores. La Comisión Investigadora tuvo a la vista una serie de correos electrónicos dirigidos por superiores jerárquicos de la AFP Provida S.A, a sus subalternos en distintos periodos, felicitando a éstos por lograr los objetivos previstos en cuanto a mantener controlada la cantidad de personas que se acogen el seguro”.
Las prácticas mencionadas son resumidas de esta forma por el Informe: “financiar al personal administrativo del sistema y a los médicos interconsultores de las comisiones médicas, establecer procedimientos de agendamiento de horas que obstaculizan el acceso a los solicitudes, entrega de información insuficiente a los afiliados sobre los derechos que le asisten durante el procedimiento y finalmente, debido a la participación y derechos que la ley les confiere tanto las AFP como a las Compañías Aseguradoras dentro del funcionamiento administrativo del sistema, esta industria ejerce un control sobre el sistema y sobre las tasas de acogidos al seguro... A pesar de haber sido puestas en conocimiento de varios ministerios, entidades fiscalizadoras y autoridades, hasta la fecha no ha existido un pronunciamiento por parte de las autoridades estatales que dé respuesta a estas irregularidades denunciadas. Tampoco han existido modificaciones legales o propuestas que resuelvan dichas irregularidades que se vienen sosteniendo en el tiempo”.
2. Funcionamiento de las comisiones médicas e incumplimientos de la ley en las calificaciones técnicas para optar a las pensiones de invalidez.
Entre las irregularidades que se mencionan del procedimiento administrativo de otorgamiento de las pensiones de invalidez:
a) La Asociación Gremial de AFP y la Asociación de Aseguradoras de Chile A.G. tienen por ley un representante cada una en la comisión técnica de invalidez, con derecho a voz y voto, de un total de cinco integrantes. Esto constituye un abierto conflicto de interés.
b) El sistema informático que utilizan las comisiones médicas regionales y central, donde se encuentra alojada la información y expedientes médicos de los solicitantes de la pensión de invalidez, es licitado, pagado y administrado por la asociación gremial de AFP, al igual que el personal administrativo que maneja el acceso al sistema y asiste a las comisiones médicas.
c) La figura del “médico asesor del afiliado”, que está instaurado como contraparte a las aseguradoras, tiene personal insuficiente. En la gran mayoría de las apelaciones remitidas a la comisión médica central no se informa o no existe el médico asesor del afiliado, lo que implica un incumplimiento de la ley y un perjuicio directo de los afiliados que se acogen al trámite, en especial a quienes no tienen posibilidad de contratar asesoría particular.
d) Las AFP y las Compañías Aseguradoras financian y definen tanto los montos de remuneración como las condiciones en las que se contratan a los "médicos interconsultores", especialistas a los que se les encarga el estudio de un caso dentro de su especialidad médica. Los ingresos de los médicos interconsultores dependen de la cantidad de casos en los que sea solicitada su intervención y con cargo a las AFP y las Compañías Aseguradoras, lo que genera un conflicto de interés que quita imparcialidad a los médicos interconsultores, situación reconocida por el Colegio Médico.
e) Incumplimiento de los plazos para dictaminar los expedientes médicos por parte de las comisiones médicas. El procedimiento de calificación de invalidez considerando su primera instancia, y eventuales apelaciones a la decisión en segunda instancia, no debería superar el plazo de cinco meses para estar finiquitado. Pero producto de la gran cantidad de solicitudes y entorpecimientos que ocurren durante el procedimiento ante las comisiones médicas, los plazos no se cumplen y el promedio de tiempo que toman en resolver supera el plazo de un año a lo largo del país, sin que exista consecuencias o sanciones por dichos incumplimientos.
3. Falta de fiscalización y recursos adecuados para intervenir a las AFP y Compañías Aseguradoras que operan en el sistema.
La complejidad del sistema y el alto número de solicitudes, tienen sobrepasado a una Superintendencia que no cuenta con los recursos necesarios para realizar la fiscalización apropiada su función.
4. La Superintendencia habría contribuido y autorizado a las AFP para establecer trámites y requisitos más allá de los que establece la ley, obstaculizando el acceso al trámite de la pensión de invalidez.
Desde el 2012 en adelante la Superintendencia de Pensiones, a solicitud de la gerencia de una AFP, autorizó un procedimiento de agendamiento de horas para las solicitudes de pensiones de invalidez. A pesar de que el Decreto Ley N°3.500 sólo exige la cédula de identidad del solicitante para el trámite, la Superintendencia autorizó procedimientos que constan de formularios específicos de cada AFP, firmados por el médico tratante y otros documentos que dificultan el acceso al procedimiento.
Mediante Oficio ordinario N.º 20982 del Superintendente de Pensiones, del 27 de agosto de 2009, dirigido a los gerentes generales de las AFP, se les informó que dicha Superintendencia había elaborado el “Certificado de Antecedentes Médicos de Invalidez”, “el que debe ser entregado por el personal de atención de público de esa Administradora, a los afiliados que acuden a iniciar el trámite de pensión de invalidez (…) El mencionado certificado debe ser completado, firmado y timbrado por el médico tratante del solicitante de la pensión (…) Esta Superintendencia considera fundamental que se recomiende al solicitante de pensión, ya que contiene antecedentes técnicos referidos a la configuración del impedimento”. Advierte el mismo oficio que si bien el certificado no es obligatorio, irá en directo beneficio de los solicitantes de pensión de invalidez.
Por su parte, mediante oficio Nº 7712 del 9 de abril de 2012, de la Superintendenta de Pensiones al Gerente General de AFP Habitat S.A., la autoridad le respondió al señalado gerente que el procedimiento que éste propone sobre “Agendamiento de Sucursales AFP Habitat para Inicio de Trámites de pensión” era aprobado por dicha Superintendenta, con algunas observaciones como, por ejemplo, que “es crítico que se consideren para trámites de pensión de invalidez fechas que no trasladen la atención de un mes a otro, porque se afectaría la cobertura del seguro”.
Durante el trabajo de la Comisión Investigadora, se constataron tales irregularidades, motivando que mediante un oficio a todas las Administradoras de Fondos de Pensiones, la Superintendencia ordenó que se dejara sin efecto el trámite de agendamiento de horas y se procediera a realizar el trámite de solicitud de calificación de invalidez solo con carnet de identidad como indica la ley.
Irregularidades que surgieron durante el trabajo de la Comisión Investigadora:
1. Rechazo de licencias médicas durante el proceso de calificación de invalidez.
a) Alto porcentaje de rechazo de licencias médicas por parte de los prestadores de salud privados a personas que se encuentran tramitando su pensión de invalidez.
b) Las Isapres, en tanto entidades prestadoras de planes de salud privados, tienen la facultad solicitar la calificación de invalidez ante la AFP correspondiente, incluso a espaldas de sus usuarios ante la hipótesis de licencias médicas prolongadas. Esta facultad es excesiva en opinión de la Comisión Investigadora, ya que constituye un triunfo seguro para el interés de las Isapres, que es el de no seguir pagando la licencia médica. Esto, pues si la persona es calificada como inválida, pasa a ser beneficiario y acogerse al Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, por lo que en tal caso, dejan de pagar la licencia. De lo contrario, si es rechazadda la calificación de invalidez, tienen el fundamento legal para rechazar la licencia médica, puesto que la persona no se encuentra enferma.
c) La Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, COMPIN, entidad a la cual son enviadas apelaciones de las licencias médicas, no tiene un sistema integrado, que permita determinar si una persona en paralelo a que se encuentra con licencia médica, está tramitando su calificación de invalidez. El incumplimiento de los plazos de las comisiones médicas en fallar y determinar las calificaciones de invalidez, sumado al rechazo de las licencias médicas por parte de los prestadores de salud, deja a los afiliados en una situación de desprotección.
d) La Superintendencia de Salud no tiene facultades para fiscalizar el cumplimiento de las normas e identificar las razones por las que son rechazadas las licencias médicas de personas que se encuentran tramitando su pensión de invalidez, cuestión reconocida en la presentación del Superintendente ante la Comisión.
2. Información parcial y errónea a los afiliados, particularmente a las mujeres, sobre la edad legal hasta la que pueden acogerse al Seguro de Invalidez y Sobrevivencia.
El artículo 4 bis del DL 3500 establece que las mujeres tienen derecho, ante el caso de no encontrarse pensionadas por vejez, a recibir una pensión de invalidez si cumplen los requisitos de incapacidad laboral hasta los 65 años de edad, cinco años con posterioridad a la edad legal de jubilación de las mujeres. Las cifras expuestas por el Colegio Médico ante la Comisión Investigadora, dan cuenta de una caída drástica y sistemática en todas las AFP respecto de las mujeres pensionadas por invalidez menores a 60 años, con aquellas mayores de 60 y menores de 65 años, respecto del número de pensiones de invalidez cubiertas por el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (diferenciadas por tramo de edad, sexo y AFP). En general la cobertura en mujeres del tramo de edad 60 a 65 años es un 50% menor al tramo anterior, siendo el caso más preocupante el de la AFP PROVIDA, que la baja en la cobertura supera el 80% en el tramo 60 a 65 años.